Reference : Le particulier est-il ce parent pauvre de la loi du 12 janvier 1993 sur l'action en c...
Dissertations and theses : Master of advanced studies dissertation
Law, criminology & political science : Public law
http://hdl.handle.net/2268/65003
Le particulier est-il ce parent pauvre de la loi du 12 janvier 1993 sur l'action en cessation en matière d'environnement?
French
Kouembeu Tagne, Jean Jacques mailto [Université de Liège - ULg > > > Doct. sc. (sc. & gest. env. - Bologne)]
26-Jun-2010
Facultés Universitaires Saint Louis de Bruxelles, ​Bruxelles, ​​Belgique
Master complémentaire en droit de l'environnement et droit public immobilier
HAUMONT, FRANCIS mailto
[en] action en cessation ; ASBL ; Particuliers
[fr] Jusqu’en 1993, il était difficile pour les associations de défense de l’environnement d’ester en justice et particulièrement devant les juridictions civiles, à l’effet de protéger les intérêts écologiques collectifs. Ceci en partie à cause de la difficulté pour elles d’établir leur intérêt à agir devant ces juridictions. L’examen de différents textes qui donnent droit à l’exercice d’un tel recours, voire même une jurisprudence abondante conduit au même constat. Quelques exemples :

- « Il faut justifier d’une lésion ou d’un intérêt » pour introduire un recours devant cette juridiction.
- Devant les tribunaux judiciaires, « l’action ne peut être admise si le demandeur n’a pas qualité et intérêt pour la former » .
- Le recours en annulation peut être introduit devant la Cour d’arbitrage, au sens de l’article 2 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 régissant celle-ci, par « toute personne physique ou morale justifiant d’un intérêt ». Cet intérêt n’existe que « dans le chef de toute personne dont la situation pourrait être directement ou défavorablement affectée par la norme attaquée ».
- L’exercice de l’action civile devant les juridictions répressives n’appartient qu’à celui qui a été directement et personnellement lésé par l’infraction .
- « L’intérêt doit être personnel et direct » .
- « A moins que la loi n’en dispose autrement, la demande formée par une personne physique ou morale ne peut être admise si le demandeur n’a pas un intérêt personnel et direct, c'est-à-dire un intérêt propre » .

En effet, qui a intérêt à agir ?

A cette question, François Ost répond : « pour être réparable, le dommage doit […] avoir été encouru par la victime qui s’en prévaut […]. En revanche, tous ceux qui sont seulement intéressés à leur sauvegarde (le promeneur, le citoyen, l’association…) se verront déniés la qualité pour ester en justice pour obtenir la compensation d’un tel préjudice qu’ils ne subissent pas directement […]. Le droit traite des dommages directs et certains, l’écologie présente des préjudices incertains et collectifs » .

Cette dernière phrase de François Ost traduit toute la difficulté d’une articulation à ce niveau du droit et de l’environnement, difficulté réelle qui oblige à repenser le système procédural de ce point de vue, pour le faire évoluer. Ce qui ouvrirait les portes d’une légitimation aux mandataires de la nature que sont les associations, les Etats… En réalité, l’enjeu est en même temps grand et complexe.

En effet, la faute est le principe qui régit la responsabilité aquilienne, encore appelée « responsabilité extra contractuelle ». Pour que celle-ci soit mise en œuvre, il faut outre un fait générateur de responsabilité, un dommage.

Le dommage est l’atteinte à un intérêt patrimonial ou extrapatrimonial d’une victime. Il s’agit aussi, au sens de l’article 2-2 de la directive 2004 sur la responsabilité environnementale, d’une « modification négative mesurable d'une ressource naturelle ou une détérioration mesurable d'un service lié à des ressources naturelles, qui peut survenir de manière directe ou indirecte ». C’est dire que le dommage, pour avoir des chances d’être établi, doit résulter de la lésion d’un intérêt légitime. Il doit pour cela, être certain, direct et personnel.

Ce dernier point nous semble particulièrement intéressant à analyser, dès lors qu’il (caractère personnel) limite le droit d’action en justice à la seule personne ayant subi le dommage. Ce critère « individualiste » dessiné par la responsabilité aquilienne contraste d’avec le dommage collectif et pose question. Comment démontrer le caractère « personnel » d’un dommage collectif dans la mesure où les atteintes ici touchent « davantage des intérêts collectifs et n’ont pas de répercussions immédiates et apparentes sur les personnes » ? Ce qui conduit logiquement dans ces conditions, à se poser la question de savoir : qui peut donc avoir intérêt à intenter une action en cessation environnementale en justice ?

Dans son arrêt « Eikendael » du 19 novembre 1982 confirmé par un arrêt du 25 octobre 1985 , la Cour de cassation pose de façon implacable le principe selon lequel, l’intérêt général ne constitue pas l’intérêt propre requis pour enclencher une demande en justice. Elle pose ainsi qu’une « personne morale n’a intérêt à faire une action en justice que si cette dernière vise le respect de son existence, de ses biens patrimoniaux, de ses intérêts moraux, à l’exclusion des actions qui ont pour objet de défendre l’objet social en vue duquel ces associations ont été constituées » . Clairement, la Cour suprême dénie aux personnes morales cet intérêt « propre » et par conséquent, exclu du prétoire les actions d’intérêt collectif poursuivies par les ASBL, au motif que toute personne peut « se proposer de poursuivre n’importe quel but » . Pour la Cour, « l’intérêt propre d’une personne ne comprend que ce qui concerne l’existence de la personne morale, ses biens patrimoniaux et ses droits moraux, spécialement son patrimoine, son honneur et sa réputation. Le seul fait qu’une personne morale ou une personne physique poursuit un but, ce but fut-il statutaire, n’entraîne pas la naissance d’un intérêt propre, toute personne pouvant se proposer de poursuivre n’importe quel but ».

En réaction à cette « jurisprudence restrictive n’admettant pas l’intérêt des associations de défense de l’environnement à agir devant les juridictions civiles pour la protection d’intérêts écologiques collectifs » d’une part, et d’autre part, soucieux d’organiser « une prévention tendant à éviter l’accomplissement d’actes dommageables, voire irréparables » , le législateur belge essaie d’apporter réponse à cette question à travers la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d’action en matière de protection de l’environnement.

Par celle-ci, il réagit et accorde le bénéfice de ce droit aussi bien au Procureur du Roi qui est au demeurant garant de « l’intérêt général de la société » , qu’aux autorités administratives avec en ligne de mire les communes, pas simplement. Il entend ainsi faire référence aux personnes ayant un service public en charge, principalement celles ayant manifestement « pour compétence de veiller au respect de la législation en matière d’environnement » . La loi du 12 janvier 1993 accorde enfin ce droit d’initiative aux ASBL, réunissant certaines conditions de porter toute violation à la législation en matière d’environnement devant le Président du Tribunal de première instance :

- Elles doivent avoir dans leur objet social la protection de l’environnement ;
- Elles doivent remplir les conditions définies par l’article 2 de la dite loi, c'est-à-dire respecter toutes les prescriptions de la loi du 27 juin 1921 accordant la personnalité civile aux ASBL et aux établissements publics ;
- Elles doivent disposer de la personnalité juridique depuis 3 ans au jour de l’intentement de l’action en cessation ;
- Elles doivent avoir défini dans les statuts le territoire auquel s’étendent leurs activités.
- Elles doivent apporter la preuve par la production des rapports d’activité ou de tout autre document, qu’elles ont une activité réelle et non fictive, conforme à leur objet statutaire et que cette activité concerne l’intérêt collectif de l’environnement qu’elles visent à protéger.

Simplement, ce texte de loi de 1993 reste à première vue silencieux sur un point essentiel, en tout cas croyons nous : la possibilité pour le particulier d’utiliser ce dispositif législatif à l’effet d’engager toute action contentieuse en matière d’environnement. C’est ce que soutient mordicus, le Président du Tribunal de Tournai, dans une ordonnance du 5 novembre 1993, affaire Englebin et crts c. Région wallonne et à la société des travaux Galère « … la loi du 12 janvier 1993 a expressément interdit l’exercice de l’action populaire et, par conséquent, le recours à l’article 271 de la loi communale ».

C’est aussi l’avis que partage en 2006, Bruno TOBBACK, ci devant ministre fédéral de l’environnement : « Les citoyens sont placés en dehors de son champ d’application » .

Cette posture peut être discutée et tout dépendra des arguments que l’on évoquera.
Ainsi par exemple, cette posture ministérielle est pertinente si chaque fois qu’une atteinte portée à l’environnement est constatée et que celle-ci emporte de réelles conséquences sur la vie de ses habitants, la commune saisit la justice en cessation environnementale.

Par contre, en cas d’inertie de la commune, cette posture ministérielle perd toute sa pertinence puisque dans cette hypothèse, les habitants pourraient exploiter les dispositions très encadrées de l’article 271 de la Nouvelle loi communale pour se substituer à leur commune si celle-ci venait à être en défaut d’agir . C’est ce que pense une partie de la doctrine : Benoît Jadot, J. Van den Berghe, D. Van Gerven…

C’est aussi au final une position partagée par la Cour de cassation : « Un ou plusieurs habitants peuvent, à défaut du collège des bourgmestre et échevins, ester en justice au nom de la commune pour défendre les intérêts de celle-ci. Ils peuvent également agir en vue de protéger l’environnement lorsque le collège précité néglige de le faire, bien que la commune soit habilitée à introduire une action en cessation à cette fin ou dans le but d’empêcher les dommages à l’environnement sur son territoire, pour autant que la protection de cet aspect de l’environnement de ses compétences et qu’elle soit réputée avoir un intérêt à cet égard (art. 271, par. 1er Nouvelle loi communale ; art 1er, al. 1er loi 12 janvier 1993 concernant un droit d’action en matière de protection de l’environnement). »

Position qui a été confirmée par la Cour constitutionnelle :

« B.6.1. La circonstance que la commune a elle-même accordé un permis ou rendu un avis favorable ne l’empêche pas d’introduire, par application de l’article 1er de la loi du 12 janvier 1993, une action en cessation d’un acte réalisé en exécution de ce permis, même si cet acte est conforme à cette autorisation.

B.6.2. En effet, l’article 159 de la Constitution n’empêche pas une autorité administrative d’invoquer l’illégalité d’une décision qu’elle a elle-même prise. Le Président du Tribunal de première instance peut, dans le cadre d’une procédure en cessation, être ainsi amené à examiner, sur la base de l’article 159 de la Constitution, la validité de l’autorisation, parce que la cessation d’un acte autorisé est demandée, même lorsque cette autorisation a été délivrée par la commune elle-même ou est conforme à un avis favorable qu’elle a rendu.

B.6.3. On ne saurait en outre alléguer que la commune n’a aucun intérêt à semblable action, étant donné qu’une commune qui a introduit une action en cessation sur la base de l’article 1er de la loi du 12 janvier 1993 en vue de protéger l’environnement ou d’empêcher une menace grave pour l’environnement sur son territoire est réputé avoir un intérêt (Cass., 14 février 2002, ibid.). En conséquence, la commune ne doit pas justifier d’un intérêt propre au sens de l’article 17 du code judiciaire. Son droit d’action découle directement de la loi du 12 janvier 1993 (conclusions du ministère public précédant l’arrêt précité).

B.6.4. Un habitant peut donc introduire l’action en cessation au nom de la commune, même si l’acte litigieux est conforme à l’autorisation ou à l’avis favorable de la commune » .
De ce qui précède, nous sommes tentés de dire que l’article 271, al 1er de la Nouvelle loi communale « parait » clair : « un ou plusieurs habitants peuvent, au défaut du collège des bourgmestre et échevins, ester en justice au nom de la commune ».

L’utilisation du conditionnel nous paraît judicieuse dans la mesure où la lecture de ce texte est plus complexe et n’astreint à la vérité l’habitant désireux d’enclencher une telle procédure qu’à la réunion de conditions très strictes. Par exemple, ne pourra t-il se fonder ni sur son intérêt, ni sur son droit propre. Il se doit d’agir au nom de la commune, surtout pour la défense des intérêts dont cette commune a la charge. Autrement dit, et le résume bien Benoît Jadot, « toute personne est habilitée à introduire en justice les actions que la commune peut intenter elle-même sans devoir justifier d’une autre qualité que celle des habitants de la commune » .

Vu sous cet angle, on peut bien se demander s’il y a eu une avancée. Le doute est permis. En effet, cette institution avait déjà été expliquée par le ministre de l’Intérieur en 1936 : « il faut prévoir le cas où un conseil communal refuserait de plaider, laisserait faire des usurpations au préjudice de certains habitants et où ces habitants demanderaient à intenter le procès à leurs frais, et au nom de la commune ». Il reste néanmoins une constante, c’est que par le détour de l’article 271 de la NLC, le citoyen peut saisir le Président du Tribunal de première instance au nom de sa commune à l’effet de solliciter l’application de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d’action en matière de protection de l’environnement. Nombreuses sont les références jurisprudentielles qui nous renseignent sur ce point.

Pour cela, et nous le soulignions plus haut, le particulier devrait :
- Justifier au regard du texte précité que la commune a été défaillante. Le motif de cette défaillance importe peu dans une pareille circonstance, qu’il s’agisse de son ignorance ou d’une certaine indifférence de la commune ;
- Justifier de ce que l’intérêt au nom duquel il agit relève bien de la compétence communale ;
- Justifier du dépôt d’une caution. Par celle-ci, il s’engage naturellement à répondre des frais de procédure et des conséquences de son action. En cas de perte du procès, la charge des frais lui incomberait ainsi que les conséquences de la condamnation ;
- S’il réside dans la zone de Bruxelles capitale, subordonner son action à l’autorisation de la députation permanente du gouvernement régional. Celle-ci vérifie si la caution a été suffisante.

A la suite de cet état des lieux que nous venons de présenter, notre hypothèse de recherche se dégage par elle-même :

Le particulier ne bénéficie de l’opportunité d’enclencher une procédure à la lumière de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d’action en matière de protection de l’environnement que de façon indirecte. Et cette opportunité ne lui a pas été expressément reconnue par le législateur de 1993. Ce qui tout de même limite à priori son droit dans le cadre de l’action en cessation. De ce point de vue, il apparaît bel et bien comme le parent pauvre de cette loi.
Unité de recherche SEED
Researchers ; Professionals ; Students ; General public
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